根据党的十八大以来党中央、国务院关于严守生态保护红线、环境质量底线和资源利用上线的相关要求，在2015年开展试点的基础上，生态环境部自2018年正式开始在长江经济带11省市及青海省推进“三线一单”编制工作。其内容主要包括两个方面，一是研究确定2020年、2025年、2035年各地市级行政单元或相关环境控制单元的环境质量目标，确定主要污染物允许排放量和减排路径;二是针对生态、大气、地表水、土壤及土地、水资源和能源等环境、资源要素，分别划定优先保护单元、重点管控单元和一般管控单元，最后统筹划定环境综合管控单元，对每一单元制定生态环境准入清单。目前，长江经济带11省市及青海省已经完成“三线一单”编制工作，其余19省、市、自治区正在大力推进。

与此同时，发改、原国土等部门从2014年起在全国28个市县开展了“多规合一”试点，2017年进一步将试点范围扩大到省级。基于试点探索，2019年中共中央、国务院印发了《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(以下简称《意见》)和《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》，明确提出在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界以及各类海域保护线，强化底线约束。中央要求到2020年基本建立国土空间规划体系，目前国家和省级国土空间规划已经开始编制。

区域空间生态环境评价和国土空间规划衔接中存在的问题

目前国土空间规划和区域空间生态环境评价存在一些不协调之处。具体而言，主要有以下几个方面。

一是层级体系不同。根据《意见》，国土空间规划包括总体规划、详细规划和相关专项规划，其中国家、省、市县编制国土空间总体规划，各地结合实际编制乡镇国土空间规划。因此，未来的国土空间规划至少是“三级三类”。对于区域空间生态环境评价，尽管其试点工作始于地市一级，但普遍实施则在省级行政单元。总体来看，国土空间规划分为三个层级，评价精度顺次提高，更能起到层层嵌套、逐步聚焦的作用，同时也为地方进一步开展工作留有余地。区域空间生态环境评价目前并无明确的层级体系，一些地方在实践中存在“一杆子插到底”的想法，事实上很难做到，也很难与各级国土空间规划对接。

二是数据要求不同。对于评价底图和比例尺，区域空间生态环境评价一般使用过去生态保护红线划定时使用的底图，而国土空间规划则统一采用第三次全国国土调查数据作为底数底图。对于最小行政单元，区域空间生态环境评价中的各类要素管控单元一般会拟合到乡镇边界，而省级国土空间规划中很多要素的评价单元只到区县一级。区域空间生态环境评价使用的栅格数据一般为30米×30米，而省级国土空间规划将50米×50米栅格作为基本评价单元。总体来看，区域空间生态环境评价的数据精度要高于国土空间规划。然而，由此也会造成二者对同一指标的评价结果在空间上难以叠合。如果数据来源不同，这一问题会更加突出。

三是空间划分不同。国土空间规划的主要工作是划定“三区三线”，即生态空间、农业空间、城镇空间和生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界，其中“三区”划定是基础和核心。区域空间生态环境评价则主要针对各资源环境要素进行管控单元划分，二者属于两套划分体系。例如，国土空间规划目前仅提出了生态空间和生态红线概念，对于生态空间中红线之外的空间未做界定，而区域空间生态环境评价则将其称为一般生态空间并提出了具体的识别方法和标准。再如，国土空间规划中的城镇空间事实上包含了城镇规划区、工业集聚区乃至矿区等开发性区域，而区域空间生态环境评价则将此类区域称作重点管控单元，并且还纳入了高污染燃料禁燃区、地下水禁止开采区、大气弱扩散区等环境要素管控单元。

四是评价方法不同。国土空间规划主要评价区域资源环境承载能力和国土空间开发适宜性，所用指标涉及多个领域，属于综合性评价。区域空间生态环境评价则偏重于生态、大气、地表水、土壤等环境要素和水、土、能源等自然资源的空间差异性，属于专项评价。对于生态空间的评价和划定，区域空间生态环境评价使用2017年生态环境部和国家发改委颁布的《生态保护红线划定技术指南》，国土空间规划则使用自然资源部编制的“双评价”技术指南。此外，二者使用的评价指标和分级也不完全一致。例如，国土空间规划并不使用盐渍化指标来评价生态敏感性，但却增加了沙源流失、海岸侵蚀指标;国土空间规划的生态重要性和敏感性评价分级为5级，而区域空间生态环境评价为3级。综上，二者对于生态空间和生态保护红线的划定必然出现不同结果。

文章来源：《环境技术》 网址: http://www.hjjszz.cn/zonghexinwen/2020/0916/632.html

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